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包括外部監査の結果(指摘事項)に対する措置事項及び監査の意見に対する対応結果の公表(平成28年3月16日公表)

広島市監査公表第6号
平成28年3月16日

広島市監査委員 佐伯 克彦
同 井上 周子
同 竹田 康律
同 星谷 鉄正

包括外部監査の結果(指摘事項)に対する措置事項及び監査の意見に対する対応結果の公表

 地方自治法第252条の38第6項の規定により、広島市長から監査の結果に基づき措置を講じた旨の通知があったので、当該通知に係る事項を別紙のとおり公表する。
 なお、併せて通知のあった監査の意見に対する対応結果についても、当該通知に係る事項を公表する。

(別紙)

平成20年度包括外部監査の結果に基づいて講じた措置等の公表(都市整備局)

  1. 監査結果及び監査意見の公表年月日
    平成21年2月5日(広島市監査公表第1号)
  2. 包括外部監査人
    赤羽 克秀
  3. 監査結果に基づいて講じた措置及び監査意見に対する対応結果の通知年月日
    平成28年2月26日(広緑緑第488号)
  4. 監査のテーマ
    広島市の施設管理について
  5. 監査の結果(指摘事項)及び措置の内容並びに監査の意見及び対応の内容

監査の結果

都市公園(都市公園台帳)(所管課:都市整備局緑化推進部緑政課)
監査の結果 措置の内容
 11件の公園を抽出した結果、新しく開設された公園で都市公園台帳が作成されていないもの1件があった。また、都市公園法施行規則第10条で、「少なくとも次に掲げる事項を記載するものとする。」とされている事項(設置の年月日、沿革の概要、面積、設置(管理)許可等)の記載が不十分なものが7件あった。
 都市公園台帳は、法的にも義務づけられ、公園の区域や地形がどのようになっているのか、また、公園施設や占用物件がどのような状態で設けられているのか、などを常に確実に把握することは、公園施設を適正に管理する上において重要なことである。また、利用者からの閲覧要求に対応することが求められている。従って、早急に都市公園台帳の点検、整理を行うべきである。
 監査で抽出された11件の公園のうち、都市公園台帳が作成されていなかった寺山公園については、監査での指摘を受けた後、速やかに台帳を作成し、記載が不十分と指摘された東千田公園など7件についても直ちに是正した。
 また、都市公園台帳の点検、整理を行うため、平成21年1月22日に開催された区管理課長会において、都市公園台帳の未作成や記載漏れの把握と是正を依頼し、さらに、同年12月、街区公園等の公園施設現況調査業務を委託し、都市公園台帳の作成に努めた。
 その結果、平成27年5月、供用開始されている全公園について、都市公園台帳の作成が完了した。

監査の意見

(1) 都市公園(都市公園台帳)(所管課:都市整備局緑化推進部緑政課)
監査の意見 対応の内容
 平成14年度までに手書きで台帳が整備されていた公園については、台帳は電子化しているが、平成14年度以降の開設された公園の台帳はまだ紙ベースである。
 都市公園台帳の整備、更新を行う際には、公園情報の一元化や図面、データの補正が円滑、かつ迅速に処理が可能となるよう、また、市民が求める公園情報の提供時間の短縮が可能となるように、都市公園台帳の電子化、データベース化を進めるべきである。
 また、都市公園台帳は、都市公園法では供用開始時に作成することとされており、未供用の公園についての作成義務はないが、実態を把握して管理に役立てるためにも、公園整備の目的や背景、種別、規模、区域などを記載した未供用公園の台帳を整備することを検討すべきと考える。
 都市公園台帳の電子化については、平成21年度に実施した公園施設現況調査業務及びその後の職員の作業により平成27年5月に完了した。
 また、未供用の公園のうち既に整備されている公園については、引き続き、現況調査や図面作成を行い、都市公園台帳の整備を進めるとともに、供用開始に向けた手続にも努める。
(2) 都市公園(広島市安佐動物公園の食堂、売店の使用料の減免申請の審査について)(所管課:都市整備局緑化推進部緑政課)
監査の意見 対応の内容
 財団法人広島市動植物園・公園協会(以下「財団」という。)は、毎年、広島市安佐動物公園の食堂、売店の使用料を減免するよう、市に申請している。市はこの申請を受け使用料を免除しているが、この免除を行う根拠として平成14年度までは、広島市安佐動物公園条例第10条(市長は、特別の理由があると認めるときは、入園料、使用料及び駐車料金を減免することができる。)及び同条例施行規則第6条第7号(その他市長において減免を適当と認める場合)としていたが、平成15年度から平成20年度までは、同条例第10条及び同条例施行規則第6条第2号(公の団体又は営利を目的としない団体が公益上の目的のために入園する場合 入園料の全額及び駐車料金の全額)としている。
 市の説明によれば正しい根拠は同条例施行規則第6条第7号とのことであり、平成15年度以降は使用料減免の根拠規則の条文適用を誤っていたとのことであるが、結果的には、許可する市側の減免申請書の審査が適正に行われていなかったということになる。内部チェック体制を見直していく必要がある。
 また、広島市安佐動物公園の食堂、売店の使用料を無料にした減免申請書には、減免申請理由を「広島市が出資し設立した公益法人であり営利を目的としていないため、使用料の減免をお願いしたい。」と記載されたのみで、広島市安佐動物公園条例第10条及び同条例施行規則第6条第7号に該当すると判断している。使用料減免の審査は、使用する団体自体の公益性だけではなく、市が特定の団体に支出する補助金と同様に個々の施設の使用についての「公益上の目的」もあると判断した根拠を審査資料として残す必要がある。
 また、入園料の全額及び駐車料金の全額を減免する場合には、「公益上の目的」(前述 広島市安佐動物公園条例第10条及び同条例施行規則第6条第2号)を必要としていることからも、同様に扱うべきである。
 監査の意見を受けて、平成21年度から公園施設に係る使用料減免申請書の様式を変更し、減免申請の審査においては担当者が減免の根拠規定を申請書に明記し、担当係長が申請書に新たに設けた確認欄によりチェックすることとした。また、個々の施設の使用について「公益上の目的」があると判断した審査資料を決裁時に添付するよう改めた。併せて、平成21年5月10日の公園担当係長会及び平成26年1月17日の区維持管理課長会において、各区で行う公園の使用料減免申請の審査についても同様に取り扱うよう周知した。
 なお、行政財産の目的外使用により食堂、売店を許可する場合、本市外郭団体から使用料を徴収していることとの均衡を図るため、平成22年度の指定管理者の選定替えを機に、これ以降、広島市安佐動物公園の食堂及び売店について指定管理者である公益財団法人広島市みどり生きもの協会(旧財団法人広島市動植物園・公園協会。以下「協会」という。)から使用料を徴収している。
 また、入園料及び駐車料金については、平成22年度以降は指定管理者の収入とすることにしたため、本市において減免審査は行っていない。
(3) 都市公園(広島市植物公園及び中央公園の食堂、売店の使用料の公益上の目的の解釈について)(所管課:都市整備局緑化推進部緑政課)
監査の意見 対応の内容
 広島市植物公園及び中央公園(ファミリープール)の食堂、売店は、財団が直営しているのでなく、別の財団法人や民間業者へ食堂、売店の経営を委託し、財団は食堂、売店の売上に対して、一定の手数料を取っている。これは実態からすれば営利を目的とする民間業者が市の施設を利用して営業を行っているのであり、市が財団に対して使用料を無料にする根拠である広島市公園条例第11条及び同条例施行規則第9条第1号の「営利を目的としない団体が公益上の目的のために使用する。」に該当してないと考える。
 また、許可申請書には許可条件として、「許可物件を転貸し、又は使用権を譲渡しないこと」と明記しているが、現在の経営委託している状態が「転貸、又は使用権の譲渡」に該当していないことについて判断した根拠を審査資料として残すべきである。
 行政財産の目的外使用により食堂、売店を許可する場合、本市外郭団体から使用料を徴収していることとの均衡を図るため、平成22年度の指定管理者の選定替えを機に、これ以降、広島市植物公園内の食堂、売店及び中央公園内の売店についても、協会から使用料を徴収している。
 また、広島市植物公園内の食堂、売店及び中央公園内の売店における経営については、委託業者からの日々の売上報告や来園者のニーズ調査を基に、協会が委託業者に対しメニュー・価格等の協議や指導を行うなど、協会の管理監督下で実施されており、当該委託契約は「転貸、又は使用権の譲渡」に該当しないと判断しているため、その旨を審査資料に記載することとした。
(4) 都市公園(自動販売機設置の使用料について)(所管課:都市整備局緑化推進部緑政課)
監査の意見 対応の内容
 財団は広島市安佐動物公園、広島市植物公園及び有料公園施設を有する公園で自動販売機の設置をしているが、市は広島市安佐動物公園の自動販売機設置については使用料を徴収し、それ以外の公園については使用料を徴収していない。その理由について、広島市安佐動物公園は「自動販売機は、広島市安佐動物公園条例に定める施設ではないため、広島市財産条例第2条により行政財産の目的外使用許可し、指定管理者制度移行に伴い、公共的団体が自動販売機を設置する場合も使用料を徴収している」とし、広島市植物公園及び有料公園施設を有する公園については、「食堂、売店及び自動販売機は、都市公園法第2条に定める便益施設であるため、同法第5条第1項に基づき設置(管理)許可を行い、広島市公園条例第11条及び同条例施行規則第9条第1号(営利を目的としない団体が公益上の目的のために使用する。)に基づき使用料を免除している」としている。自動販売機設置の使用料を減免するのは、その「公益上の目的」により判断すべきであり、行政財産の目的外使用許可であるのか、同法第2条に定める便益施設であるのかということが、使用料を減免する本質的な理由にはならないと考える。「公益上の目的」により判断するのであれば、食堂、売店、自動販売機に係る設置(管理)に関する使用料の取扱いはどの公園であっても同様にすべきと考える。
 また、財団以外の民間業者が自動販売機を設置(管理)している場合は、使用料を徴収している。財団は収益事業で得た利益の一部を公益事業へ繰り入れているが、その割合は平成19年度決算では当該利益の2分の1程度であり、そのことをもって公益法人と民間業者を区別して、公益法人からは使用料を徴収しない本質的な理由にならないと思われる。
 行政財産の目的外使用により自動販売機を設置する場合、協会から使用料を徴収していることとの均衡を図るため、平成22年度の指定管理者の選定替えを機に、これ以降、協会が公園内に設置する自動販売機についても、使用料を徴収している。
(5) 都市公園(公益上の目的についての判断基準について)(所管課:都市整備局緑化推進部緑政課)
監査の意見 対応の内容
 現状の公園施設設置(管理)許可に関する使用料の取扱いについての疑問は、「公益上の目的」の判断について恣意的な取扱いになっていないかということである。都市公園施設に限ることではなく、公益性に関しては、市の判断で行うのが当然であり、法人税法上の収益事業でも公益性が高いと判断されれば、公益事業として扱うことに問題はないが、市の外郭団体のみが有利に扱われるような不公平な運用は適当ではない。「公益性が高い」とは、具体的にはどのような場合が該当するのか、例えば、収益事業で得た利益の全額を公益事業へ繰り入れているとか、食堂、売店が施設の機能を増進させるために採算が取れないような状況でも営業を続けているような場合など、客観的な公益性の判断基準を作成し、個々の事例についても、どの部分に該当するのかを明記した上で使用料の減免を行うべきである。またその判断基準は市民に公表すべきと考える。  公園における食堂、売店等の施設は、公園利用者の利便を図るために必要なものとして許可している。
 一方、その使用料を免除する場合は、(1)設置者が「公の団体又は営利を目的としない団体」であること、(2)公益上の目的であることを要件としている。
 協会は、緑化推進事業や動植物園事業(いずれも公益事業)を展開する、本市全額出資の団体であることから、(1)に該当する。また、公園における食堂、売店等は、公園利用者の利便を図るという点において公益性があること、さらに協会は、これらの収益を基本的に緑化推進事業などの公益目的の事業費に充てており、(2)の要件を満たしている。これらのことから、使用料免除としてきたものであり、本市外郭団体を有利に扱う、という不公平な運用をしてきたものではない。
 なお、行政財産の目的外使用により食堂、売店を許可する場合、本市外郭団体から使用料を徴収していることとの均衡を図るため、平成22年度の指定管理者の選定替えを機に、協会から使用料を徴収することにしたため、公益性の判断基準を作成する必要はなくなった。
(6) 都市公園(自動販売機の設置に伴う使用料の入札方式の導入について)(所管課:都市整備局緑化推進部緑政課)
監査の意見 対応の内容
 公園のうちでも、自動販売機は指定管理者が管理する有料公園などに多く設置されている。
 大阪府では、庁舎や府の施設内に設置する自動販売機等の使用料を入札する方式にしたところ、大幅に使用料収入が増加する見込み(平成19年度まで約539万円だった使用料収入が平成20年度には約3億円になる。)とのことであり、公園の自動販売機についても入札方式の導入も検討すべきと考える。
 都市公園内に自動販売機を設置する場合の使用料については、広島市公園条例に定められており、指定管理者が管理している公園に自動販売機を設置する場合は、本市が指定管理者から同条例の規定に基づき使用料を徴収している。
 一方、指定管理者は、入札方式等により飲料メーカー等自動販売機の設置業者を選定し、当該業者から販売手数料等を徴収している。
 指定管理者は、この販売手数料等からの収益を、公園における各種自主事業や公園管理経費に不足が生じたときの財源としている。また、この販売手数料等の見込みが、指定管理者に応募するに当たってのインセンティブの一つともなっている。
 このようなことから、本市においては、公園の自動販売機について、入札方式は導入すべきものでないと考える。
(7) 都市公園(有料公園施設の使用料)(所管課:都市整備局緑化推進部緑政課)
監査の意見 対応の内容
 市の有料公園施設の使用料は、受益者負担の原則に基づき徴収しており、料金は、基本的には市にある既存の類似施設の使用料に合わせて設定しているとされている。
 しかし、現在の公園施設の有料、無料の区分をみると「受益者負担の原則」からは疑問がある施設が存在する。例えば、現在、無料とされている住区基幹公園のテニスコートは、有料である総合公園、運動公園、広域公園、スポーツセンターのテニスコートと機能面では同じである。また、一部の公園で、今まで無料とされていた駐車場を平成20年12月より有料化しているが、その他の公園の駐車場は無料のままである。運動施設は、利用者も特定でき、かつ、民間でも同じような施設が提供できるので、「利用者負担」を最も求めやすい性格のものである。従って、公園の中にある運動施設を公園の規模で有料、無料を判断するのでなく、まず受益者負担の原則に従って、有料、無料を判断すべきと考える。駐車場についても同様である。
 運動施設を有料化した場合その採算性が乏しい場合(徴収員の配置経費や徴収設備の導入経費などの徴収コストが使用料収入を上回るなど)や、公共交通機関の利便性が著しく乏しい公園の駐車場はどう考えるかなど、個別に考慮すべきことはあり、また、近隣住民が使用する公園は、都市計画の一環として都市計画区域内に平等に設置されるため、一体の施設として無料、というような、施設の性格に着目した判断を行うことも考えられる。
 しかし、有料公園の維持管理費と使用料収入額の比較でわかるように、施設運営経費の大部分に税金が充てられ、使用料収入額の割合がわずかなため、実際にその施設を使用しない多くの人にも、維持管理費の負担が多く発生している。このような状況で、今後の限られた予算から施設を維持するには、施設を利用する市民へ負担の見直しをする可能性もあるであろう。
 従って、市が公表している「今後の財政の運営方針」(平成20年2月)の中の「受益者負担の適正化」という点を進めていく場合には、有料公園施設の使用料を決める基本になる考え方をまとめ(例えば、施設の公共性と原価回収のバランスから使用料を決めるとか)、統一した使用料算定基準を作成し、その元になる維持管理費や受益者負担の考え方などの根拠を市民に公開し、周知を図り市民の理解を得る必要があると考える。
 本市の公園の運動施設について、当該施設のランニングコスト(維持修繕費、人件費等)だけでなく、施設の建設費等を含めた総原価から使用料を算定しようとした場合、同じテニスコートでも、団地造成により無償で引き継いだ施設は結果的にランニングコストのみとなる一方、本市が設置したものは使用料が高額となるなど、使用料にバラつきが生じることとなる。
 このため、より多くの市民の方が利用しやすいよう、一般的に、当該施設のランニングコストを基に、本市の類似施設の使用料や他の政令指定都市の状況を参考に使用料を決定している。
 一方、無料の運動施設としてリストアップされている52施設のうち、多目的広場、竜王公園のソフトボール場、太田川緑地のグラウンドゴルフ場及びパークゴルフ場の計31施設については、スポーツ競技のために使用する場合のほか、一般的な公園の広場と同様、誰もが常時、自由に散策できるオープンスペースとしての機能があり、有料化にはなじまないと考えている。
 また、無料のテニスコート等の多くは、本市の公共事業に係る地元対策として設置されたもの(6公園8施設)や、団地造成等の際、当該団地の付加価値を高める施設として設置され、公園管理者へ無償で引き継がれたもの(7公園7施設)であり、こうした設置経緯から、これらを有料化することは困難である。
 仮に有料化する場合、利用申請の受付、料金の徴収、不正使用の監視などを行うために、公園ごとに管理事務所の設置が必要となり、多大な経費の負担増となる。加えて、街区公園については、建ぺい率が3%以内と定められていることから、既に他の公園施設(建築物)が設置されている街区公園については、管理事務所の設置ができない可能性がある。
 以上のことから、現在無料としている運動施設の有料化は適当でないと判断している。
 公園の附設駐車場の有料化については、広島市植物公園や広島市安佐動物公園のように、公園全体が有料の場合は、駐車場が有料であることについて市民の理解を得やすいこともあり、実際に有料としている。
 しかし、公園内の一部にしか有料施設がない公園については、有料施設以外の部分は、誰もがいつでも自由に無料で利用できるオープンスペースであることから、当該公園の利用に当たり、駐車場を有料化することについて市民の理解を得難いと考えている。特に、郊外にある公園のほとんどは、公共交通機関を利用して公園に行くことが困難な場合が多く、公園利用者の減少につながることから、有料化は適当でないと判断している。
 なお、現在の公園施設において、維持管理費について施設を利用する市民に負担を求めるよう見直しを行った場合、多くの施設の使用料が高額となるおそれがある等、多くの市民の方が自由に利用でき、利用しやすい施設とするという公園の在り方になじまないものになる。このため、統一した使用料算定基準を作成し、維持管理費に係る受益者負担の適正化を図るという観点から使用料を検討することは、適当でないと考える。

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